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第一节 印度政治体制的确立 英国殖民主义者移交政权后，新成立的印度政府为维护和巩固新生的政权作了不懈的努力，对英国统治印度时期的旧国家机器进行了利用、改造，逐步确立了一整套具有印度特色的政治体制，其中包括议会民主制度、文官制度、军事领导体制、联邦制度以及政党制度等。 一、实行西方议会民主政治体制 印度是东方殖民地国家中出现议会民主制度最早的国家。以老奸巨猾著称并善于在适当时候做出妥协的英国资产阶级，为阻挠、分化印度正在兴起的民族解放运动，便允许一部分资产阶级和地主阶级上层人物参与政权，并将议会民主制度移植到印度这块东方国土上来。显然，独立前的议会民主制度是英国殖民统治的工具。印度独立之后，以尼赫鲁为代表的印度资产阶级将这一现存的国家机器——议会民主制度全盘接受下来，并在此基础上不断加以修订完善，使其成为印度资产阶级得心应手的统治工具。 体现印度议会民主制的印度宪法于1949年11月通过并于1950年1月正式实施。该宪法长达10余万字（中译文），多达395条，千余项具体条款。从宪法生效起多次修订，至1986年止已修改46次。宪法以国家根本大法的形式规定了资产阶级的议会民主的国家政体，从政治上确定了资产阶级在国家中的统治地位。宪法宣布公民的平等权（包括不因宗教、种族、种姓、性别等差异而受歧视，废除贱民制等等）、自由权（言论、集会、结社、居住、迁移自由等）、文化教育权和私有财产不可侵犯权。宪法规定：所有财产，无论动产或不动产，包括任何公司、商业或工业企业的投资，一律不得为了公用的目的而占有或收购。即使非常必要时，也必须给予赔偿。虽然宪法还规定国家为了公共福利可以干预经济，但却承认了自由竞争的经济制度，其目的无疑是为了促进资本主义的发展。宪法规定，印度每五年进行一次大选，从1952年第一次大选以来共进行了八次大选，从未中断，议会民主制度也未发生动摇。1977年人民党通过选举程序把当时正在执政的英·甘地赶下台来而执政。此外，在邦一级不断出现非国大党执政的情况，印共（马）在西孟加拉邦多次执政，就是最明显的例证。 印度国会是印度联邦的最高立法机构，分联邦院（上院）和人民院（下院）。联邦院代表各邦，有240位左右议员，由各邦议会和直辖区分别选举产生，任期六年，每两年改选议员的1/3。人民院由选民直接选出，由540名左右议员组成，任期五年，期满全部改选。按照宪法规定和一般惯例，议会的主要职权是：修改宪法，在联邦职权范围内行使立法权；选举和弹劾总统、副总统，罢免最高法院和高等法院法官、检察长、审计长等；监督政府工作，以总理为首的部长会议集体对人民院负责；政府重大政策措施必须得到议会的批准；议会可以通过财政预算和政府法案或通过不信任案等办法，迫使政府辞职。宪法规定，总统是印度的“国家元首”，享有非常广泛的行政权。但实际上，印度最高行政机关是以总理为首的部长会议。1977年通过的42次宪法修正案明确规定：“总统在行使职权时，必须按照以总理为首的部长会议的建议行事。”按照宪法，总理拥有组织和领导政府的大权。部长会议的全部成员都是经总理提名由总统任命的。总理有权提请总统随时免去某个部长的职务，甚至彻底改组政府。印度部长会议很少开会，实际的最高行政机关是由总理和内阁部长组成的内阁。总理由人民院中多数党的议会党团领袖担任。印度历届政府首脑人物从尼赫鲁到德赛，从英·甘地到拉·甘地，都是得到某些大财团的支持，才能在竞选中获胜的。内阁成员也绝大部分是资产阶级和地主的代表。如第七届英·甘地组成的18名内阁成员中，工商业资本家、农村资本主义经营地主、富农及其他代表资产阶级利益的就有14人，占78%。无疑，印度政府不过是资产阶级的办事机关。 二、实行以国大党为主体的政党制度 印度是一个政党众多的国家，其数量可为世界之冠。根据印度选举委员会的报告，印度第一次大选时，全国政党总数为192个。另据印度学者S.N.萨达西文估计，从1947～1977年间，印度存在的政党数在200个以上。这种政党众多的现象正是印度社会、经济、民族、语言、宗教和地方差别等方面的多样性的反映。 但是，在20世纪90年代中期以前，主宰印度政治和左右政局发展的核心力量乃是国大党。这里说的是第八次大选以前的情况，没有任何一个政党能与之匹敌。1947年以来，除了两年多时间（1977年3月～1980年1月）为人民党执政外，国大党一直居执政党地位。在八次大选中，除第六次（1977年）大选外，均占优势。印度众多政党大体上可以分为两类：一类为全国性政党，即纲领和政策是着眼于全国，其影响也遍及全国，在联邦议会中有一定议席并为全国选举委员会承认。印度公认的全国性政党有：印度国大党（英）、印度人民党（BJP）、人民党（JP）、印度共产党（CPI）、印度共产党（马克思主义者）、人民党（社会主义）等。另一类为地区性政党，即其纲领和政策着眼于某一地区，其政治影响局限于个别邦。如安德拉邦的泰卢固之乡党，泰米尔纳杜邦的全印特拉维达进步联盟，旁遮普的阿卡利党等。印度政党虽然众多，但国大党在多数情况下处于执政党地位，人们通称印度政党制度为“一党为主体的多党制”。但在不同时期，各政党的地位有不同的变化。从印度独立后至今，根据执政情况可分为三个时期。第一个时期，从1947～1966年即尼赫鲁执政时期，其特征是从中央到各邦均为国大党执政，但也不排除个别其他政党在个别邦短期执政，如1957～1959年印共在喀拉拉邦执政。第二个时期，从1967～1988年，即英迪拉·甘地母子执政时期，其特征是在中央基本上是国大党执政，但也出现1977～1979年由人民党执政的局面，地方上有近半数邦由其他政党执政。如在1967年第4次大选时，全国17个邦中有9个邦由其他政党执政。第三个时期是从1989年第九届人民院大选中各政党均未过半数，先后出现了印度人民党和人民党（社会主义）联合其他政党执政的局面。1991年6月第10届人民院大选中，国大党虽然获得胜利，但仍未过半数，只能勉强执政。20世纪90年代中期以后，印度人民党开始执政后，已开始打破国大党一直主宰印度政局的局面，印度政党制度已逐渐发展成为多党制并存的局面。 三、改革文官制度 实行文官制度是印度议会民主制度的一个重要特征。印度是世界上最早实行近代资产阶级文官制度的国家之一。英国人在印度建立的文官制度是为英国殖民主义利益服务的。那时文官中的印度人只占极少数，直到独立前夕，文官中最重要的职位几乎全部由英国人所霸占。独立后，随着英国人的离去和印巴分治，留在印度的文官总共451名，他们被印度政府全部接受下来，并受到了重用。但过去的文官制度无论在数量上、结构上以及在法律程序上，均不能适应独立后政权建设和社会经济发展的需要。因此，独立后印度政府对文官制度进行了一定的改革和重建。 1.调整文官结构。将原来的“印度文官机构”（ICS）改名为“印度行政官机构”（IAS），但仍沿用文官称呼。除保留原有的“印度警官机构”外，还先后创立了印度外交官、印度中央秘书人员、印度经济官员和其他20多种专业技术官员机构。根据文官归属和使用情况，可分为三类：（1）全印文官。它是在联邦和各邦之间通用的文官，由联邦公职委员会统一招收，然后分配给各邦。联邦和邦的重要行政职务，通常都由他们担任。（2）中央文官。其中一部分是非科技性的文官，如中央秘书人员、速记（助理）人员、办事员、外交官员、经济官员、统计官员、审计官员、海关货物税官员、铁路机关人员、国防会计人员、一等邮政官员、一等新闻官员和一等所得税官员等。（3）邦文官。由各邦单独或几个邦联合招收、使用和管理，通常被指派担任县以下的区的税收和行政职务。邦文官成员经过选拔可提升为印度行政官成员。 2.制定文官法案。1951年制定了“全印文官法”，随后又为印度行政官和印度警官分别制定了有关考试、任用、提升、选拔、见习、行为、纪律与上诉、工资和年金等方面的条例和规则。1956年制定了“中央文官法”和有关中央文官的条例和规则。根据文官法规，印度文官任用有三种方法：（1）通过竞争考试任用。公开竞争考试每年由联邦公职委员会举办一次。凡具有大学毕业的文化程度，年龄在21～24岁之间的印度公民，均可报考。在一等文官的缺额中，每年大约有55%是根据这种考试的结果直接任用的。二等文官也有一部分这样任用。（2）通过提升方式任用。提升的主要依据有两条：一是才能，二是年资。对于中等以上的职位来说，主要是强调才能；对于低等职位，则强调年龄加适合。 （3）通过选拔方法任用。对于那些有卓越才能和丰富实际工作经验的非文官组织成员，经有关部门推荐和联邦公职委员会审查后，可由中央政府任命。其年龄一般限在25～40岁。各部科技人员的任用也多采用此法。 3.扩充文官队伍。为了适应印度独立后对文官的大量需求，1948年建立了“特别任用委员会”，以选拔和提升方法紧急任用了大批新文官。1950年3月新建的计划委员会在报告中强调，必须把具有高等学历和专门经验的人才吸收到行政机构中来；必须及时选拔一批年轻的官员对他们施行经济方面的广泛训练；政府应从大学、金融、实业等部门招收有专门知识和经验的人充任高级职务。委员会认为，如果不这样做，各个五年计划就难以完成。到1956年“一五”计划终了时，中央政府的文职人员总数已达到1792 000人（包括100万铁路职工）。据印度人事和行政管理局1982～1983年统计，1981年印度政府的职工总数为3227 528人（不包括驻外使馆人员，但包括铁路职工150万在内）。其中一等（相当于科级以上官员）52773人，二等（股长和助理官员）62955人，三等（办事员）1876 784人，四等（勤杂人员清洁工人）1235 016人。 四、整编与改建军队，加强对军队的控制 独立前，印度的军队全部控制在英国人手中。正规军中的主要军官均由英国人担任，在第二次世界大战期间，英、印军官比例为4=1，那时的军队纯属殖民主义者的统治工具。独立初，仍有一万多名英籍军官担任着印军各级重要职务。印籍军官最高的不过旅级准将，人数也仅有几名。为了改变这种状况，印度政府加速了军官印度化的进程，即军官逐渐由印度人担任。1958年海军参谋人员改为印度人担任，至1961年时基本上完成了军官印度化的进程。为控制军队的指挥大权，1948年印度政府废除了由陆军总司令统辖海、空军的制度，实行三军分立，总统任三军最高统帅。并通过由总理主持的内阁军事委员会实施对军队的指挥权，实权实际由总理独揽。为防范军人干政，印度政府通过加强文官治军的办法，削弱军队在政府决策中享有的一定自主权。政府规定，国防部由文官主管，三军参谋长对国防部长负责，军队的财政置于财政部的直接监督之下。印度政府领导人为防范军人干政，还及时对一些与外国势力大财团有密切关系而且较有声望的高级将领调换工作。印度政府的种种严密防范措施，抑制了高级军官发展野心，积累力量。40年来，印度军队一直未发生过干政的现象，印度政局也相对稳定。这表明印度议会民主制度同一些第三世界国家相比，较为成熟、稳固。印度独立后，将英属印度的各种军队（除正规军外，还有地方军、土邦武装等），统编为正规军（不包括地方武装警察）。印军人数从印巴分治时的27.5万增加到20世纪80年代初的126万人。国防费用从1950～1951年度的16.4亿卢比增加到1986年度的1250亿卢比。军事工业已成为仅次于钢铁工业的第二个最大公营工业部门。印度大约有军火工厂50多家，直接进行军工生产的人数达30多万。印度能生产自制全部轻武器，能研制部分尖端武器。进入20世纪80年代以来，印度三军的武器装备已实行了两次武器更新。印军有坦克2100多辆，居世界第三；作战飞机近千架，居世界第五；各型舰艇150余艘，居世界第八。拥有两艘航空母舰（业非国家中惟一有航空母舰的国家）。1974年进行了一次核武器试验。这表明印度军队建设已发生重大变化。 五、实行具有单一制特征的联邦制 独立前，英国殖民主义者在印度实行“分而治之”政策，使印度变成了一个支离破碎的国家，把印度人为地划分为英属印度和560个土邦，将不同语种的民族划在一个邦之中，又把同一语种的民族分割在几个邦之中等等。因而地方与地方之间，民族与民族之间矛盾异常尖锐。印度独立后，其政府在处理民族、语言、土邦等问题上采取了一系列改革措施。1948～1950年，印度政府通过高价赎买和军事强制手段合并了土邦，统一了基层政权。1956年以后又实行新省邦制，基本上按语种分邦，到20世纪80年代中期已划为20多个邦，部分解决了中央与地方、民族和语言的矛盾。在国家结构上则实行联邦制。 (责任编辑：中国历史网) |