• 城市规划中易产生的纠纷和处理_《房地产法条文释义与典型案例》

  • 发布时间:2018-01-11 16:48 浏览:加载中

  •   城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。

      ――《中华人民共和国城市房地产管理法》第8条

      位于某县隽水镇民主路170号的面积为39.8平方米的住房属县国有资产管理局所有,由县城乡建设环保局的下属单位房地产管理所管理。后县房地产开发总公司(以下简称房产总公司)成立,该房于1993年2月转交房产总公司管理。该房长期由李某某租住,并每年办理一次租赁手续,1993年的房屋租金120元,李某某一次性交给了房管所。房产总公司为了便于房屋的管理和收集资金用于房地产开发,于1993年4月1日决定拍卖由本公司管理包括民主路170号在内的20处房屋。县政府知晓后,明确通知房产总公司,按县政府隽政发(1992)3号关于《隽水城区部分道路规划内要拆迁的房屋不能拍卖》的规定,包括民主路170号在内的房屋属城建规划内要拆迁的房屋,不能出卖。于是,房产总公司在4月7日拍卖房屋时对民主路170号房屋没有予以拍卖。4月8日,该镇居民刘卫与房产总公司在明知民主路170号房是规划内拆迁房屋的前提下,为了各自的利益,私下达成了买卖民主路170号房屋协议。协议上未写明该房屋的面积、结构、交付房产期限,房屋产权人国有资产管理局也没有盖章。房产总公司为了在房屋拆迁时不负责任,要刘卫书面保证“今后拆迁房屋不与城建、土管、国有资产管理局和房产总公司扯皮”。刘卫写出保证书后,立即向房产总公司交付购房款3800元,并于当月24日在县房地产交易所办理了房屋所有权转移手续,领取了房屋所有权证。正当刘卫准备搬迁时,从20世纪70年代起就租住此房的李某某向房产总公司申请优先购买权,并交付了购房现金。但刘卫不愿将有关买房手续退回房产总公司,引起纠纷。7月7日,属于城建规划内的170号房屋前后左右的所有建筑物全部拆除,该房已成危房。李某某不得不被迫中止租赁而迁出该房。10月25日,刘卫诉至县人民法院,要求判令房屋买卖关系有效,并要求房产总公司赔偿因未交房而造成的全部经济损失。

      1.《城市规划法》

      第31条在城市规划区内进行建设需要申请用地的,必须持国家批准建设项目的有关文件,向城市规划行政主管部门申请定点,由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限,提供规划设计条件,核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地,经县级以上人民政府审查批准后,由土地管理部门划拨土地。

      第32条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。

      第33条在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

      禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。

      第36条在城市规划区内进行挖取砂石、土方等活动,须经有关主管部门批准,不得破坏城市环境,影响城市规划的实施。

      第39条在城市规划区内,未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件占用土地的,批准文件无效,占用的土地由县级以上人民政府责令退回。

      2.《土地管理法》

      第56条建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

      3.《城市房地产管理法》

      第8条城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。

      第17条土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。

      第43条以出让方式取得土地使用权的,转让房地产后,受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。

      1.《外商投资开发土地管理办法》

      第8条开发区域在城市规划区范围内的,各项开发建设必须符合城市规划要求,服从规划管理。

      开发区域的各项建设,必须符合国家环境保护的法律、行政法规和标准。

      2.《闲置土地处置办法》

      第4条已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,1年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续2年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

      在城市规划区范围内,以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满2年未动工开发时,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

      3.《建设用地审查报批管理办法》

      第7条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,为实施城市规划占用土地的,由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案,编制建设项目用地呈报说明书,经同级人民政府审核同意后,报上一级土地行政主管部门审查。

      在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内,为实施村庄和集镇规划占用土地的,由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案,编制建设项目用地呈报说明书,经同级人民政府审核同意后,报上一级土地行政主管部门审查。

      4.《出让和转让暂行条例》

      第18条土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记。

      5.《城市房地产开发经营管理条例》

      第22条房地产开发企业转让房地产开发项目时,尚未完成拆迁补偿安置的,原拆迁补偿安置合同中有关的权利、义务随之转移给受让人。项目转让人应当书面通知被拆迁人。

      城市规划,总体上来说是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。具体来讲是指政府根据土地利用总体规划、年度用地计划等指标体系,就城市性质、容量、规模和各项建设用地及基础设施的空间布局进行综合构思、科学安排的法律行为;城市规划文件本身就是法律性文件,具有法律拘束力。城市规划是政府对房地产建设及发展的远期安排于近期建设目标的有机结合,体现了国家对城市自身发展与其经济发展的协调与统一,是一种宏观调控行为。由此可见,城市规划是政府行政职能行为,具有高度的综合性、政策性的特点。社会主义市场经济条件下,我国城市规划应当是国家对城市的建设和发展实行宏观调控和具体管理的重要依据和手段,应当切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用,促进城市经济和社会协调发展。

      城市规划真正作为一门重要的科学,是在近代资本主义发展以后形成的。较著名的代表有:1898年英国人霍华德提出田园城市理论;1933年的《雅典宪章》提出了城市四大功能:居住、工作、休憩、交通;以及1977年《马丘比丘宪章》所倡导的城市的综合性、多功能,城市与自然的和谐。现代城市规划则被人们视为是一门跨越自然科学和社会科学的综合性的学科。改革开放以来,我国城市规划取得了新的发展。1978年召开了全国第三次城市工作会议;1980年召开了全国城市规划工作会议;1984年国务院《城市规划条例》实施;1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市规划法》,并于1990年4月1日施行;1996年国务院发布了《关于加强城市规划工作的通知》。至此,基本完善了我国城市规划法律体系,城市规划立法相对健全了。21世纪的世界城市发展潮流是城市化和城市的可持续发展并重;全球经济一体化和城市的多样化相得益彰。因此,在大力加强城市规划对土地及空间资源调控和建设活动管理的同时,既逐步向综合规划发展,又及时注重城市实体形象的塑造,就成为了我国城市规划的发展方向。

      目前,我国城市规划的基本任务是:统筹安排城市各类用地及空间资源,综合部署各项建设,实现城市经济和社会的可持续发展。可持续发展是使经济、社会、人口、资源和环境协调发展,核心在协调。要通过对土地、空间资源及各项建设的管理,处理好十大关系:即近期与远期、局部与整体、需要与可能、城市与区域、平常时期与非常时期、经济发展与环境保护、城市发展与耕地保护、现代化与历史文化保护、旧城改造与新区开发、城市功能与城市形象的关系。城市规划工作也肩负着更加艰巨而繁重的任务。

      房地产作为城市建设的重要组成部分,是一个城市总体建设水平的具体体现,反映城市的总体形象与经济发达程度。因此,房地产的开发利用应当与城市规划相一致。

      国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划,用以指导城市规划的编制。城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划,由县级人民政府负责组织编制。我国城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段。大中城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量,协调各项基础设施和公共设施的建设,在总体规划基础上,可以编制分区规划。

      1.城市总体规划

      城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间资源利用、空间布局以及各种建设的综合部署。总体规划的期限一般为20年。根据城市的具体需要,在编制总体规划前,可以编制总体规划纲要。大城市,尤其特大城市,一般都应编制纲要。

      城市总体规划的主要内容包括:

      (1)市域城镇体系规划。以便确定重点发展的小城镇,有利于市域内基础设施的合理安排。

      (2)确定城市性质和发展方向,规定城市规划区范围。城市性质是指城市在一定区域内承担的主要职能。如经济中心、文化中心、政治中心以及综合性区域中心等。城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。在城市规划区内,实施城市规划法。城市规划区的具体范围,由城市人民政府在编制城市总体规划中划定。

      (3)提出规划期内城市人口及用地发展规模。

      (4)确定城市各项建设与发展用地的空间布局结构,与功能分区,市中心和区中心的位置。这是总体规划的核心内容,是对城市中不同产业部类,工农商学兵等不同单位的发展设想和用地要求所进行的统筹兼顾和综合部署,是城市土地和空间资源利用的总体结构,它包含了土地利用规划。确定了城市空间发展的布局与方向。

      功能分区中,重点要安排好工业区、居住区、文教区、商业区、开发区、高科技园区,安排好市中心和区中心。特大城市有的有次中心,如日本的东京新宿副都心、商务中心区(CBD)。城市形态的多种方式:如集中式、分散集团式、带形城市等等。

      (5)确定城市交通系统布局。包括对外交通、内部交通、快速轨道交通以及静态交通(即停车设施)。大城市交通问题的严重性。交通政策与交通管理。大城市公交优先。有条件的特大城市要建设快速轨道交通。道路系统、交通枢纽。道路系统是城市的骨架。

      (6)确定并综合协调各项基础设施发展规划。主要包括:道路桥梁、供电、通信、供水、排水、防洪、燃气、供热、消防、环境卫生等系统发展目标及总体布局。

      (7)确定城市河湖水系的治理目标和总体布局。

      (8)确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局。点、线、面相结合。

      (9)城市环境保护。是从城市规划角度提出防治生态污染、改善城市人居环境的措施。包括调整工业布局,旧城内工业改造与搬迁,新项目的控制等。

      (10)防灾规划。主要包括抗震、防洪、消防以及人防规划等。

      (11)风景名胜、文物古迹、传统街区的保护规划。历史文化名城要专门制定历史文化名城保护规划。

      (12)旧城区改造规划。包括工业调整规划,商业发展规划、交通和居住区环境改善规划等。

      (13)郊区规划。包括卫星城建设规划,统筹安排郊区各项用地规划,划定需要严加控制的生态敏感区和严格保护的绿色空间规划等。

      (14)综合技术经济论证,提出城市规划实施步骤,具体措施、方法和合理性建议。

      (15)编制近期建设规划(期限为5年),确定近期建设目标、内容及实施部署。

      (16)远期发展设想(期限为30-50年)。

      此外,对大城市,尤其特大城市来讲,还涉及地下空间规划。包括人防、地下交通、商业等地下空间利用的统一部署。

      2.城市详细规划

      城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

      (1)控制性详细规划。

      控制性详细规划在于控制建设用地的性质、使用强度和空间环境,作为城市规划管理的依据,并指导修建性详细规划的编制。

      控制性详细规划的内容主要有:

      ①详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线,规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

      ②规定各地块的建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标;规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求。

      ③提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求;控制性详细规划是对城市开发建设实行调控的最具体最直接的手段。控制性详细规划的制定,要进行认真的调查研究,确保方案的科学性、合理性、可行性。

      控制性详细规划确定后,不仅规范各市场建设主体;同时,也规范政府,规范规划部门自身。要求有关各方共同遵守,维护城市建设规划工作的严密、公正和权威性。为了强化控制性详细规划的法律效力。我国将实行城市规划法定图则制度。深圳市已经率先实行了《法定图则》。

      (2)修建性详细规划。

      修建性详细规划是以控制性详细规划作为依据的,是对当前要进行建设的地区,编制此项规划,以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。

      城市规划实行分级审批制度。直辖市的城市总体规划,由直辖市人民政府报国务院审批。省和自治区人民政府所在地城市,城市人口在100万以上的城市以及国务院指定的其他城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。其他设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划,报市人民政府审批。其他建制镇的总体规划,报县级人民政府批准。城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前,须经同级人民代表大会或者常务委员会审查同意。

      城市分区规划由城市人民政府审批。城市详细规划由城市人民政府审批;编制分区规划的城市的详细规划,除重要的详细规划由城市人民政府审批外,由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。

      此外,城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的,须经同级人民代表大会或者常务委员会审查同意后报原批准机关审批。

      城市规划一经批准后,便具有了法律拘束力,城市人民政府应当公布实施。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从规划管理。城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时,必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。在城市规划区内进行建设需要申请用地的,必须持国家批准建设项目的有关文件,向城市规划行政主管部门申请定点,由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限,提供规划设计条件,核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地,经县级以上人民政府审查批准后,由土地管理部门划拨土地。在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。法律禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。任何单位和个人必须服从城市人民政府根据规划作出的调整用地决定。任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。在城市规划区内进行挖取砂石、土方等活动,须经有关主管部门批准,不得破坏城市环境,影响城市规划的实施。城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料,检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区内的建设工程,建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。

      目前,在我国城市规划实施过程中存在着违法用地、违法建设、法人违法、城市规划管理权下放、“开发区”的封闭运行、城市规划与有关规划冲突、体制不顺、城市设计尚未全面展开、城市整体形象不理想等问题。因此,应当加强城市规划的宏观管理,主要是对城市(包含开发区、大项目)的性质、规模、布局结构方面的宏观管理。具体的城市规划管理主要是加强“两证一书”的管理。所谓“两证一书”是指:城市规划用地管理――建设用地规划许可证;城市规划建设管理――建设工程规划许可证;工程项目选址规划管理――建设项目选址意见书。

      本案中的关键问题有以下几点:

      1.房产总公司无权出卖国有房屋

      房产总公司对隽水镇民主路170号房屋只有管理权没有处分权。房产总公司在出卖该房屋时,事先未得到房屋所有权人的授权,事后也没有房屋所有权人的追认,其处分房屋的行为当然无效。

      2.原被告双方订立的合同目的不合法

      在明知该房屋是属于城建规划内要拆除的房屋的前提下,双方订立合同时,都有各自的打算:对刘卫而言,取得拆迁房屋的产权,目的是为了在拆迁时提高拆迁安置要求;对房产总公司而言,趁拆迁之机将国有房屋出卖,可以获得本应由国家获得的利益。双方为了自己的利益而损害国家利益的目的是显而易见的。根据《民法通则》第58条“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的”无效的民事行为,法律不予保护;以及《合同法》第52条第(二)项“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益”的合同无效的规定。

      3.买卖不破租赁

      本案中,即使房屋可以出卖,因该房已存在有租赁关系,并仍在租赁期限内,作为该房承租人李某某在同等条件下对该房享有优先购买权,房产总公司出卖房屋应提前三个月通知李某某,即使房屋买卖合同已经签订,当优先购买权人依法主张权利时,也应保护优先购买权,宣布买卖合同无效。我国《合同法》第230条规定:“出租人出卖租赁房屋的,应当在出卖之前的合理期限内通知承租人,承租人享有以同等条件优先购买的权利。”另外,当房屋依法买卖并转让房屋所有权,只要租赁合同尚未到期,就应当继续履行该租赁协议。这在理论上被称之为“买卖不破租赁”。我国《合同法》第229条规定:“租赁物在租赁期间发生所有权变动的,不影响租赁合同的效力。”

      总之,本案房屋买卖虽然已办理了房屋产权过户手续,但无论从上述哪一点来看,刘卫与房产总公司的房屋买卖合同都是无效的,该房屋买卖关系不受法律保护。因此,县人民法院经审理判决如下:

      (1)原告刘卫与被告房地产开发总公司1993年4月8日关于民主路170号房屋的买卖关系无效。

      (2)被告房地产开发总公司返还原告刘卫购房款3800元。
  • (责任编辑:中国历史网)
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