• 国有土地划拨使用中易产生的纠纷和处理_《房地产法条文释义与典型案例》

  • 发布时间:2018-01-11 16:44 浏览:加载中

  •   1997年3月,某市国土规划局批准,将位于该市昆明北路和宁波路交叉处的1.3亩土地,划拨给申请人房建公司作建办公楼用地。后因道路扩宽使该地面积缩小,经房建公司申请,国土局于1999年7月批准,将位于昆明北路和宁波路十字路口东南角的1.38亩土地增加划拨给房建公司用于建办公楼,明确规定应“严格在红线范围内控制用地,不得擅自超越,不得随意改变土地使用性质”。经两次划拨后,房建公司共取得2.68亩国有土地使用权。在拆迁中,房建公司又与拆迁公司换得1.5亩土地使用权,但未依法办理使用权变更登记手续。2001年12月该市城建局批准房建公司兴建8层办公楼并取得了施工许可证。但是,房建公司在完成了8层楼房的打桩基础工程后,改变原建设方案,改为在此建23层的新城花园,并于2002年7月开始拆除原基础工程,进行新城花园的基础建设,但未按规定办理新城花园施工报建手续。2002年12月,房建公司与藤氏集团签订《新城花园销售合同书》将新城花园预售给藤氏集团,合同金额约9000万元,2004年10月交付使用。2003年3月,藤氏集团将新城花园期房转售给友天公司,合同约定:藤氏集团将新城花园除第22、23层外全部转售给友天公司,合同金额计9662万元。建造新城花园实际用地4.17亩。合同履行中,因友天公司发现新城花园手续不完备,工程不能正常施工酿成纠纷。纠纷发生后,房建公司于2004年12月补交了1997年划拨的1.3亩土地的地价款,市国土局批准该地可用于商品房开发。同时,市国土局向房建公司颁发了1838.38平方米(合2.758亩)土地的使用权证。

      1.《城市房地产管理法》

      第3条国家依法实行国有土地有偿、有期限使用制度。但是,国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

      第22条土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的,除法律、行政法规另有规定外,没有使用期限的限制。

      第23条下列建设用地的土地使用权,确属必需的,可由县级以上人民政府依法批准划拨:

      (一)国家机关用地和军事用地;

      (二)城市基础设施用地和公益事业用地;

      (三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;

      (四)法律、行政法规规定的其他用地。

      2.《土地管理法》

      第54条建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:

      (一)国家机关用地和军事用地;

      (二)城市基础设施用地和公益事业用地;

      (三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;

      (四)法律、行政法规规定的其他用地。

      1.《出让和转让暂行条例》

      第43条划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。

      前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。

      第45条符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物,其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:

      (一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;

      (二)领有国有土地使用证;

      (三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;

      (四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

      第46条对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入,并根据情节处以罚款。

      第47条无偿取得划拨土地使用权的土地使用者,因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权,并可依照本条例的规定予以出让。

      对划拨土地使用权,市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求,可以无偿收回,并可依照本条例的规定予以出让。

      无偿收回划拨土地使用权时,对其地上建筑物、其他附着物,市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

      2.《建设用地审查报批管理办法》

      第21条第2款以划拨方式提供国有土地使用权的,由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》,依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。

      3.《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》

      国家对原以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业经营的,除法律规定可以继续实行划拨外,逐步实行有偿有限期使用办法。国有企业改制为有限责任公司或股份有限公司涉及的原划拨土地使用权,必须经过地价评估,依法实行有偿使用。国有企业改组涉及的原划拨土地使用权,按国家有关规定办理。旧城区改造涉及的原划拨土地使用权,可由政府依法收回,除按法律规定的范围实行划拨外,其余一律依法实行有偿有限期使用。

      4.《关于确定土地权属问题的若干意见》

      第27条重复划拨或重复征用的土地,原则上按目前实际使用情况,或根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。

      5.《解答》

      第20条以划拨方式取得国有土地使用权的一方,在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)施行前,经有关主管部门批准,以其使用的土地作为投资与他人合作建房的,可认定合建合同有效。

      第21条《条例》施行后,以划拨方式取得国有土地使用权的一方未办理土地使用权出让手续,以其土地使用权作为投资与他人合建房屋的,应认定合建合同无效,但在一审诉讼期间,经有关主管部门批准,依法补办了出让手续的,可认定合同有效。

      6.《划拨用地目录》

      第2项符合本目录的建设项目用地,由建设单位提出申请,经有批准权的人民政府批准,方可以划拨方式提供土地使用权。

      第3项对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目,可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的,非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目,应以有偿方式提供土地使用权。

      第4项以划拨方式取得的土地使用权,因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的,应当实行有偿使用。

      第6项本目录自发布之日起施行。原国家土地管理局颁布的《划拨用地项目目录》同时废止。

      国家机关用地和军事用地

      (一)党政机关和人民团体用地

      1.办公用地。

      2.安全、保密、通讯等特殊专用设施。

      (二)军事用地

      1.指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程。

      2.营区、训练场、试验场。

      3.军用公路、铁路专用线、机场、港口、码头。

      4.军用洞库、仓库、输电、输油、输气管线。

      5.军用通信、通讯线路、侦察、观测台站和测量、导航标志。

      6.国防军品科研、试验设施。

      7.其他军事设施。

      城市基础设施用地和公益事业用地

      (三)城市基础设施用地

      1.供水设施:包括水源地、取水工程、净水厂、输配水工程、水质监测中心、调度中心、控制中心。

      2.燃气供应设施:包括人工煤气生产设施、液化石油气气化站、液化石油气储备站、天然气输配气设施。

      3.供热设施:包括热电厂、热力网设施。

      4.公共交通设施:包括城市轻轨、地下铁路线路、公共交通车辆停车场、首末站(总站)、调度中心、整流站、车辆保养场。

      5.环境卫生设施:包括雨水处理设施、污水处理厂、垃圾(粪便)处理设施、其他环卫设施。

      6.道路广场:包括市政道路、市政广场。

      7.绿地:包括公共绿地(住宅小区、工程建设项目的配套绿地除外)、防护绿地。

      (四)非营利性邮政设施用地

      1.邮政处理中心、邮政支局(所)。

      2.邮政运输、物流配送中心。

      3.邮件转运站。

      4.国际邮件互换局、互换站。

      5.集装容器(邮袋、报皮)维护调配处理场。

      (五)非营利性教育设施用地

      1.学校教学、办公、实验、科研及校内文化体育设施。

      2.高等、中等、职业学校的学生宿舍、食堂、教学实习及训练基地。

      3.托儿所、幼儿园的教学、办公、园内活动场地。

      4.特殊教育学校(盲校、聋哑学校、弱智学校)康复、技能训练设施。

      (六)公益性科研机构用地

      1.科学研究、调查、观测、实验、试验(站、场、基地)设施。

      2.科研机构办公设施。

      (七)非营利性体育设施用地

      1.各类体育运动项目专业比赛和专业训练场(馆)、配套设施(高尔夫球场除外)。

      2.体育信息、科研、兴奋剂检测设施。

      3.全民建设运动设施(住宅小区、企业单位内配套的除外)。

      (八)非营利性公共文化设施用地

      1.图书馆。

      2.博物馆。

      3.文化站。

      4.青少年宫、青少年科技馆、青少年(儿童)活动中心。

      (九)非营利性医疗卫生设施用地

      1.医院、门诊部(所)、急救中心(站)、城乡卫生院。

      2.各级政府所属的卫生防疫站(疾病控制中心)、健康教育所、专科疾病防治所(站)。

      3.各级政府所属的妇幼保健所(院、站)、母婴保健机构、儿童保健机构、血站(血液中心、中心血站)。

      (十)非营利性社会福利设施用地

      1.福利性住宅。

      2.综合性社会福利设施。

      3.老年人社会福利设施。

      4.儿童社会福利设施。

      5.残疾人社会福利设施。

      6.收容遣送设施。

      7.殡葬设施。

      国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地

      (十一)石油天然气设施用地

      1.油(气、水)井场及作业配套设施。

      2.油(气、汽、水)计量站、转接站、增压站、热采站、处理场(站)、联合站、注水(气、汽,化学助剂)站、配气(水)站、原油(气)库、海上油气陆上终端。

      3.防腐、防砂、钻井泥浆、三次采油制剂厂(站)、材料配置站(厂、车间)、预制厂(车间)。

      4.油(气)田机械、设备、仪器、管材加工和维修设施。

      5.油、气(汽)、水集输和长输管道、专用交通运输设施。

      6.油(气)田物资仓库(站)、露天货场、废旧料场、成品油(气)库(站)、液化气站。

      7.供排水设施、供配电设施、通讯设施。

      8.环境保护监测、污染治理、废旧料(物)综合处理设施。

      9.消防、安全、保卫设施。

      (十二)煤炭设施用地

      1.矿井、露天矿、煤炭加工设施,共伴生矿物开采与加工场地。

      2.矿井通风、抽放瓦斯、煤层气开采、防火灌浆、井下热害防治设施。

      3.采掘场与疏干设施(含控制站)。

      4.自备发电厂、热电站、输变电设施。

      5.矿区内煤炭机电设备、仪器仪表、配件、器材供应与维修设施。

      6.矿区生产供水、供电、燃气、供气、通讯设施。

      7.矿区救护、消防防护设施。

      8.中心试验站。

      9.专用交通、运输设施。

      (十三)电力设施用地

      1.发(变)电厂房设施及配套库房设施。

      2.发(变)电厂(站)的专用交通设施。

      3.配套环保、安全防护设施。

      4.火力发电工程配电装置、网控楼、通讯楼、微波塔。

      5.火力发电工程循环水管(沟)、冷却塔(池)阀门井水设施。

      6.火力发电工程燃料供应、供热设施、化学楼、输煤综合楼、启动锅炉房、空压机房。

      7.火力发电工程乙炔站、制氢(氧)站、化学处理设施。

      8.核能发电工程应急给水储存室、循环水泵房、安全用水泵房、循环水进排水口及管沟、加氯间、配电装置。

      9.核能发电工程燃油储运及油处理设施。

      10.核能发电工程制氢站及相应设施。

      11.核能发电工程淡水水源设施,井水设施,污水、废水处理装置。

      12.新能源发电工程电机,厢变、输电(含专用送出工程)、变电站设施,资源观测设施。

      13.输配电线路塔(杆),巡线站、线路工区,线路维护、检修道路。

      14.变(配)电装置,直流输电换流站及接地极。

      15.输变电、配电工程给排水、水处理等水工设施。

      16.输变电工区、高压工区。

      (十四)水利设施用地

      1.水利工程用地:包括挡水、泄水建筑物、引水系统、尾水系统、分洪道及其附属建筑物。

      2.水库淹没区。

      3.堤防工程。

      4.河道治理工程。

      5.水闸、泵站、涵洞、桥梁、道路工程及其维护设施。

      6.蓄滞洪区、防护林带、滩区安全建设工程。

      7.取水系统:包括水闸、堰、进水口、泵站、机电井及其管护设施。

      8.输(排)水设施(含明渠、暗渠、隧道、管道、桥、渡槽、倒虹、调蓄水库、水池等),加压(抽、排)泵站、水厂。

      9.防汛抗旱通讯设施,水文、气象测报设施。

      10.水土保持管理站、科研技术推广所(站)、试验地设施。

      (十五)铁路交通设施用地

      1.铁路线路、车站及站场设施。

      2.铁路运输生产及维修、养护设施。

      3.铁路防洪、防冻、防雪、防风沙设施(含苗圃及植被保护带)、生产防疫、环保、水保设施。

      4.铁路给排水、供电、供暖、制冷、节能、专用通信、信号、信息系统设施。

      5.铁路轮渡、码头及相应的防风、防浪堤、护岸、栈桥、渡船整备设施。

      6.铁路专用物资仓储库(场)。

      7.铁路安全守备、消防、战备设施。

      (十六)公路交通设施用地

      1.公路线路、桥梁、交叉工程、隧道和渡口。

      2.公路通信、监控、安全设施。

      3.高速公路服务区(区内经营性用地除外)。

      4.公路养护道班(工区)。

      5.公路线路用地界外设置的公路防护、排水、防洪、防雪、防波、防风沙设施及公路环境保护、监测设施。

      (十七)水路交通设施用地

      1.码头、栈桥、防波堤、防沙导流堤、引堤、护岸、围堰水工工程。

      2.人工开挖的航道、港池、锚地及停泊区工程。

      3.港口生产作业区。

      4.港口机械设备停放场地及维修设施。

      5.港口专用铁路、公路、管道设施。

      6.港口给排水、供电、供暖、节能、防洪设施。

      7.水上安全监督(包括沿海和内河)、救助打捞、港航消防设施。

      (十八)民用机场设施用地

      1.机场飞行区。

      2.公共航空运输客、货业务设施:包括航站楼、机场场区内的货运库(站)、特殊货物(危险品)业务仓库。

      3.空中交通管理系统。

      4.航材供应、航空器维修、适航检查及校验设施。

      5.机场地面专用设备、特种车辆保障设施。

      6.油料运输、中转、储油及加油设施。

      7.消防、应急救援、安全检查、机场公用设施。

      8.环境保护设施:包括污水处理、航空垃圾处理、环保监测、防噪声设施。

      9.训练机场、通用航空机场、公共航运机场中的通用航空业务配套设施。

      法律、行政法规规定的其他用地

      (十九)特殊用地

      1.监狱。

      2.劳教所。

      3.戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所。

      4.第1项根据《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第(四)项及《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第47条的规定,破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产,在企业破产时,有关人民政府可以予以收回,并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业,其依法取得的国有土地使用权,应依据国务院有关文件规定办理。

      第2项企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权,以该土地使用权为标的物设定抵押,除依法办理抵押登记手续外,还应经具有审批权限的人民政府或土地行政主管部门批准。否则,应认定抵押无效。如果企业对以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押时,履行了法定的审批手续,并依法办理了抵押登记,应认定抵押有效。根据《中华人们共和国城市房地产管理法》第50条和《中华人民共和国担保法》第56条的规定,抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后,对剩余部分方可享有优先受偿权。但纳入国家兼并破产计划的国有企业,其以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押的,应依据国务院有关文件办理。

      第3项第2款国有企业以建筑物设定抵押的效力问题,应区分两种情况处理:如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上,将该建筑物与土地使用权以并设定抵押的,对土地使用权的抵押需履行法定的审批手续,否则,应认定抵押无效;如果建筑物附着于以出让、转让方式取得的国有土地使用权之上,将该建筑物与土地使用权以并设定抵押的,即使未经有关主管部门批准,也应认定抵押有效。

      国有土地的划拨使用,是指国家行政主管部门依法将国有土地的使用权交与土地使用者使用,土地使用者仅缴纳补偿、安置费用,甚至无偿取得该幅土地使用权的行为。

      土地使用权划拨的特点在于:

      首先,国有土地的划拨使用具有无偿性的特点。土地使用者不缴纳或者少缴纳相应的土地出让金以及其他对价。从总体上来说,国有土地的划拨使用属于无偿取得土地使用权。国有土地使用权的划拨,系县级以上人民政府依法行使其行政权力,具有强制性的特点。

      其次,我国对以划拨方式取得国有土地的使用权一般没有使用期限的限制。

      最后,土地划拨使用的范围具有有限性。这是就以划拨方式取得国有土地使用权的用地范围而言的,该类用地主要用于保障国家机器运转、国防安全、城市基础设施和公益事业建设以及国家重点扶持的能源、交通、水利项目等关系国计民生建设项目的用地。

      根据有关规定,取得划拨土地使用权的程序包括:

      1.土地行政主管部门出具建设项目用地预审报告

      具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的,在建设项目可行性研究论证时,由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查,提交建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时,必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

      2.建设单位提出建设用地申请

      建设单位持建设项目的有关批准文件,向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,由市、县人民政府土地行政主管部门审查,拟订供地方案报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的,应当报上级人民政府批准。

      3.颁发建设用地批准书

      供地方案批准后,由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。划拨使用国有土地的,由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书;有偿使用国有土地的,由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。

      4.土地使用者依法申请土地登记

      土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有土地使用权的,由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案,报市、县人民政府土地行政主管部门组织实施,并与土地使用者签订土地有偿使用合同。

      另外,外商投资企业按照法律的规定,也可以通过划拨方式取得国有土地使用权。外商投资企业可向土地管理部门申请,经有批准权的人民政府批准后,由市、县土地管理部门与外商投资企业签订土地使用合同,办理土地登记手续,取得土地使用权。通过划拨方式取得土地使用权的,外商投资企业要向政府一次性缴纳场地开发费和每年缴纳土地使用费;或者将开发费和使用费综合计收,每年缴纳场地使用费。通过划拨方式取得土地使用权的,可以较小的代价取得土地使用权,但土地使用者只能自己使用土地,土地使用权不得转让、出租、抵押,如需转让、出租、抵押应按规定补办出让手续,补交土地使用权出让金。

      此外,目前在中国有很多外商通过与中方企业进行合资或合作的方式取得国有土地使用权。中方企业把企业拥有的厂房及设备连同土地使用权作价入股或作为合作条件与外商组成合资、合作经营企业,从而使中外合资、合作经营企业取得土地使用权。以上行为必须到土地管理部门办理用地手续。中方以划拨土地使用权作为投资或合作条件的,则由合资、合作经营企业的中方每年按规定缴纳土地使用费。中外合资、合作经营企业将该土地使用权转让、出租、抵押时,应补办出让手续,补交土地使用权出让金。

      (1)房建公司经申请和批准,取得1.3亩划拨土地使用权,后因公路建设占地,又经申请和批准取得1.38亩划拨土地使用权,两次共计2.68亩,用于建造办公楼。但其建造新城花园却使用了4.17亩土地,不仅超出了国土局两次批准划拨的土地面积,也超出了国土局2004年12月补办土地使用权证时所确定的面积。房建公司对超过部分的土地仍不享有使用权。房建公司对超出部分国有土地的占用行为,属于非法侵占国有土地的行为。不具备转让超出部分土地使用权的主体资格。另外,房建公司虽补交了1997年划拨的1.3亩土地的地价款,国土局并依此批准该地可用于商品房建设。但新城花园的实际占地面积超过了国土局批准的使用面积,这不能成为确认转让合同有效的依据。

      (2)房建公司与拆迁公司换取的1.5亩土地,因未依法办理土地使用权变更登记手续,故房建公司对这部分土地也不享有使用权,也就不具备转让这部分土地使用权的资格。

      (3)房建公司对批准面积内的土地虽依法取得了国有土地使用权,但房建公司擅自改变土地用途,将政府批准其建办公楼的用地非法用于商品房开发,属于不按批准的用途使用土地的违法行为;同时,房建公司也未依法补办出让和土地权属变更登记手续,而转让了该幅土地的使用权,其转让行为当属无效。按照《土地管理法》的规定,土地管理部门有权收回用地单位的土地使用权,注销其土地使用证。因此,房建公司对批准面积内的国有土地使用权的转让行为,属于违法。

      (4)依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条的规定,土地使用权转让是有条件的,即必须进行投资开发、利用土地后才能转让。房建公司、藤氏集团在转让国有土地使用权时,并未具备法定的投资开发条件,其转让行为具有炒卖土地的性质。因此,房建公司销售新城花园的行为是无效行为,其与藤氏集团签订的是无效合同,从而导致随后的合同无效。
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